重大投資及技術移民古靈精怪廉署批貿促局審批欠嚴謹

【特訊】廉政公署公佈《貿易投資促進局審批「重大投資移民」和「技術移民」的調查報告》，指出貿易投資促進局在審批「重大投資移民」申請時，欠缺嚴謹的審批及查核機制、部分獲批項目投資金額過低或過於側重不動產投資；在審批「技術移民」申請時，存在審批標準欠缺嚴謹、申請人長期不在澳門以及透過虛假聘用取得臨時居留等問題。

廉署表示，由於近年不斷收到與「重大投資移民」和「技術移民」有關的舉報和投訴，有跡象顯示相關政策在制度和實施層面皆存在問題，所以廉政專員批示就貿促局審批「重大投資移民」和「技術移民」的內部程序進行專案調查。

「重大投資移民」和「技術移民」的審批情況

按照第3/2005號行政法規《投資者、管理人員及具特別資格技術人員臨時居留制度》，非本地居民可以透過作出「重大投資」，或以受聘為管理人員或特別技術人員的方式申請臨時居留，即一般俗稱的「重大投資移民」和「技術移民」。除了申請人外，其配偶、有事實婚關係的人、未成年子女也可以同時申請臨時居留。當申請人及其家團成員在澳臨時居留滿七年，根據相關法律的規定，有條件申請成為澳門永久性居民。

根據貿促局網站上的資料，在2008年至2017年，該局共收到「重大投資移民」申請574宗，經審查後批准186宗，獲批准臨時居留的人數為410人；同期，貿促局共收到「技術移民」申請5039宗，經審查後批准3296宗，獲批准臨時居留的人數為5376人。

「重大投資移民」審批中存在的問題

雖然貿促局已透過引入計分制優化審批「重大投資移民」個案的程序，並提升了最低投資金額參考值，但廉署調查發現，貿促局在審批時，對投資項目涉及的金額和落實情況欠缺嚴謹的審批及查核機制，主要表現於以下幾個方面：

（一）部分「重大投資移民」項目投資金額過低

顧名思義，「重大投資移民」的申請人必須在作出「重大投資」後方可獲得臨時居留許可，其中或者投資的領域比較重要，或者投資的金額比較龐大，二者居其一方可稱為「重大投資」。但在調查中，廉署發現不少獲批臨時居留的個案不符合有關標準。

雖然第3/2005號行政法規並未對「重大投資移民」的最低投資金額作出明確規範，但在2015年之前貿促局內部一直參照「購置不動產」而申請臨時居留的金額，即澳門幣150萬元。然而，據貿促局提供的資料，從2008年至2017年首次獲批臨時居留的186宗個案中，有28宗個案的申請人報稱的投資金額低於澳門幣150萬元，佔總數15.07%。

廉署認為，雖然投資所產生的社會及經濟效益不能單純以金額的高低來衡量，但是貿促局在2015年11月將最低投資金額參考值提升至澳門幣1300萬元之前，獲批「重大投資移民」項目的投資金額普遍偏低，涉及的投資領域多數是餐飲、旅遊、貿易、建築等傳統行業，項目未能充分體現投資的「重大」之處，難以達到促進澳門經濟發展及產業多元化的立法原意。

部分「重大投資移民」項目過於側重不動產投資

貿促局在審批「重大投資移民」的申請時，投資金額的計算包括購買或租賃物業的投資以及營運場所裝修等費用。由於項目的投資金額普遍偏低，而且澳門不動產售價和租金相對較高，因此在「重大投資移民」項目的投資金額中，與不動產相關的資金通常佔據了相當大的比重。在2008年至2017年的186宗「重大投資移民」個案中，有11宗公司的經營業務包含「房地產投資及物業開發」或類似的項目，甚至還有一宗個案，相關公司所申報的經營業務僅為「物業投資」。

根據第3/2005號行政法規的規定，「重大投資移民」包括作出「重大投資」或以「重大投資計劃」申請臨時居留兩種情況。廉署調查發現，有人在首次申請時先遞交一份所謂的「投資計劃」並獲批准臨時居留，然後在續期時為營造落實投資計劃的假象，提交以公司名義購置的不動產物業登記證明，利用貿促局在審批時注重不動產投資的做法，以虛假的投資項目騙取臨時居留許可。

特區政府於2007年4月3日頒布第7/2007號行政法規，中止了透過購置不動產申請臨時居留的規定。廉署認為，從查獲的個案可以看出，不排除有人將購買不動產包裝成重大投資項目，「假投資、真置業」，最終目的是取得澳門的居留權。因此，貿促局不能僅因申請人購置了不動產便視為重大投資，否則「重大投資移民」變相成為購買不動產移民，不僅偏離吸引重大外來投資的立法原意，而且與特區政府調控樓市的政策背道而馳。

（三）欠缺嚴謹的審批及查核機制

按照貿促局的要求，「重大投資移民」的申請人需提供公司的商業登記、營業准照、財務報表、繳稅證明等文件，以及已投資的金額、公司的營業額等證明。但是，對於申請人所提交的文件，貿促局一般只作形式上的審查，沒有認真考究文件的真偽及求證事實的真相，亦沒有派員到申請人報稱的公司營運地點進行核實。

在調查中，廉署發現存在申請人報稱的公司實際沒有運營或停止運營、報稱的公司地址丟空多時或挪作他用、報稱的公司電話無人接聽或停止服務、網上無法查到報稱公司的任何信息等情況。對此，貿促局曾表示該局僅是一個行政部門，並沒有稽查和執法的權限，難以進行全面查證。然而，廉署認為，作為負責審查「重大投資移民」申請及建議批准的部門，貿促局實有責任核實申請文件的真偽及對項目的落實進行巡查，因為這是申請應否獲批的前提，也是公共部門必須擔當的義務。

「技術移民」審批中存在的問題

廉署調查發現，貿促局在審批「技術移民」申請時，存在審批標準欠缺嚴謹、申請人長期不在澳門等問題，而且出現透過虛假聘用取得臨時居留許可的情況。

（一）「技術移民」的審批標準欠缺嚴謹

根據第3/2005號行政法規，「技術移民」包含管理人員及具備特別資格的技術人員兩類人員，有關申請獲批的前提條件是所具備的學歷、專業資格及經驗被視為特別有利於澳門。經廉署調查後，發現存有「技術移民」的申請人欠缺專業學歷、專業背景與工作職位不符，又或從事的職業非屬管理或專業技術性質等情況。

廉署在調查中發現，有的申請人在公司擔任的職務存疑，有的申請人欠缺高等教育學歷，有的申請人只列舉自己過往的工作經驗，但並未提交任何證明文件，貿促局在未加核實的情況下，便在意見書中直接引用申請人自稱的工作經驗及年資，並以此作為建議批准「技術移民」申請的依據。

對於存在申請人從事的職業不屬於「專才」範圍的情況，廉署認為不應該批准其「技術移民」的申請，否則將會模糊管理人員及專業技術人員與外地僱員兩者之間的界線，背離透過「技術移民」為澳門吸引專業管理及技術人才的初衷。

（二）「技術移民」申請人長期不在澳門

廉署曾分析600多個「技術移民」申請人的出入境資料，發現逾100人在獲批臨時居留後長期不在澳門，或每年留澳時間很短，當中有人每年留澳時間不足10天。經深入調查發現，當中存在申請人實際工作與獲批職位不符、從事的工作與澳門無關等情況。

貿促局內部法律意見認為，現行法律推定澳門居民身份證持有人在澳門通常居住，且投資居留法並沒有將申請人留澳期間作為「技術移民」申請的審批要件，因此在處理臨時居留的續期申請時，不會審查申請人是否在澳居留及居留時間的長短。

廉署認為，「技術移民」的申請人應身在澳門，服務於澳門的企業和機構。如果申請人能夠身處外地為澳門企業工作，則普通的工作聘用已經可以達到目標，無必要申請澳門的臨時居留。「技術移民」申請人長期不在澳門，有違吸引專業管理及技術人員促進澳門經濟及社會發展的立法原意。

（三）通過虛假聘用取得臨時居留

廉署在調查中發現，有「技術移民」申請人涉嫌透過虛假的聘用關係，騙取臨時居留許可。例如有申請人長年不在澳門，卻從經營狀況不佳的公司每月收取豐厚的薪金，涉嫌虛構職位及僱傭關係。

廉署認為，貿促局在審批「技術移民」的申請或續期時，應該不難發現有的個案存在虛假聘用的疑點，因此需要對可能出現的違法行為保持高度警覺，對於有懷疑的個案及時作出跟進，必要時可求助於具刑事偵查權限的部門，調查是否存在「偽專才」、「假聘用」的情況，確保「技術移民」法律制度不會被濫用。

廉署報告的結論和建議

廉署表示，此次就貿促局審批「重大投資移民」和「技術移民」進行專案調查，目的是審視行政程序及部門操作中存在的問題，以促進相關制度的完善。總結調查的結果，認為以下三點值得相關部門注意：

（一）及時修法堵塞制度層面的漏洞

廉署留意到，近年特區政府的「重大投資移民」和「技術移民」政策日趨嚴謹、審批更加嚴格，貿促局也加強了對有疑問個案的分析和調查。但是，僅靠收緊政策和強化審批，無法從根本上堵塞制度層面的漏洞。廉署認為，「重大投資移民」和「技術移民」的法律制度實施至今已超過10年，特區政府應全面檢視制度的構思及落實情況，對於法規中存在的問題或不合時宜的規定，儘早作出修改和完善。

（二）程序透明減少不規則情況的發生

廉署表示，公眾對「重大投資移民」和「技術移民」缺乏了解，多年來貿促局也很少主動在澳門進行宣傳。廉署認為，貿促局在審批「重大投資移民」和「技術移民」申請時應嚴格把關，但不代表可以將政策和相關的資訊「收收埋埋」，否則難以實現吸引外來資金及人才的目標。只有最大限度確保申請程序和審批結果的公開透明，才能防止審批過程中出現不規則甚至違法情況。