社會保障基金即將破產﹖ “至於你信不信，反正我不信”

政府五月初向立法會提交一份估算報告﹐預測調升社會保障基金的養老金將對基金財政狀況有何影響。根據預測﹐如果目前社會保障基金的養老金發放金額(每個月一千七百元)及供款額(每個月四十五元)維持不變，社會保障基金到2014年將入不敷支，將出現一億七千萬澳門元的赤字，到2020年將破產。屆時政府需注資二十二億五千萬元，隨後每年須額外撥款三十一億一千萬元；如果社會保障基金的養老金調升至每位合資格的老人每個月三千元，社會保障基金到明年就會出現赤字，到2016年破產，屆時政府要注資十六億三千萬元，之後每年額外撥款二十八億六千萬元，且每年額外撥款還會隨着領取養老金人數增加而逐年提高。即使養老金只調升至二千五百元，明年也會出現四千萬元赤字。 消息披露後﹐引起社會議論紛紛。因為據政府較早提供的精算估計﹐2007年社會保障基金來自政府撥款及來自供款的收入估計共約八億三千九百萬元﹐而養老金連同其他津貼給付，總開支約二億八千一百萬元。當年估計有五億五千八百萬元的盈餘。隨著合資格領取養老金人數不斷增加，社會保障基金的開支會大幅增加，倘收入和支出水平不變，到2017年，社保基金的當年收支才會出現赤字，需要由歷年累積資金中撥出款項作資助。至2026年，社保基金的歷年累積資金亦將全部耗盡。如果情況不變，至2056年﹐社保基金的歷年累積赤字將高達六百十二億一千六百萬元。 不過﹐社會保障基金至2010年結餘已達六十三億六千萬元，而領取養老金的老人只有不足六萬個﹐怎麼會那麼快就出現入不敷支﹐甚至破產﹖然而﹐在估算報告披露才幾天﹐五月九日的特區政府公報刊登了行政長官的批示，社會保障制度養老金調升至每人每個月二千元，並且將效力追溯至四月一日。 其實﹐按照估算報告﹐支出方面﹐預計去年領取養老金人數為五萬九千人，估計支出十二億四千萬元(按照原來的每位合資格的老人每個月一千七百元計算)。按照原來的社會保障制度和按照新的社會保障制度領取養老金﹐以及提前在六十歲領取養老金的這三種養老金受惠人數﹐預測每年分別以百分之十、百分之十及百分之二十五的速度增加，連同其他項目支出，估計今年社會保障的支出共需十三億二千四百萬元。而收入方面﹐社會保障基金至去年結餘六十三億六千萬元，今年預計勞資雙方的供款為二億八千萬元，每年有百分之五增幅﹔博彩收益今年有十一億元，每年以百分之四增長﹐共同分享預計每年為四億二千萬元，另外還有投資回報及存款利息的收益。因此政府得出前面所說的社會保障基金到2014年將入不敷支﹑2020年將破產的結論﹐確實讓人驚訝。 最近﹐行政長官崔世安又有新的估計。他八月十二日在立法會回應議員的問題時表示，根據統計暨普查局的資料估計，澳門的老齡人口至2031年，將達到總人口的百分之十九。他說，隨著社會老齡化，社保制度的養老金支出會越來越大，預計社保基金在養老金金額以每月二千元，供款額一個月四十五元不變的情況下，僅可以支持到2019年。往後，政府除正常的撥款外，需要額外撥款來補足。 按照原來的《社會保障制度》法律和今年元旦生效的新的《社會保障制度》法律規定﹐澳門社會保障基金的財政收入主要來自登錄於該制度的受益人(僱員、僱主、任意性制度供款人士)的定額供款、政府每年撥出財政收入百分之一的款項及博彩撥款。其中的博彩撥款﹐根據博彩法規定﹐博彩經營公司每年必須撥出不超過博彩經營毛收入的百分之三款項﹐用以發展城市建設、推廣旅遊和提供社會保障。特區政府考慮加強社會保障基金收入來源﹐決定將把這筆百分之三款項中的百分之四十五撥入社會保障基金。 照此計算﹐2010年澳門特區政府的財政收入達七百九十六億四千萬元﹐百分之一應該是接近八億元﹔博彩毛收入近一千九百億元﹐百分之三收入中的百分之四十五應該約有二十五億元。這兩項收入就約有三十三億元。今年的收入應該會更高(政府預計每年有百分之四的增長)﹐加上勞資雙方的供款﹐肯定比所估計的今年社會保障的支出共需的十三億二千四百萬元多得多﹐不會出現“入不敷支”的情況。然而﹐不知為什麼﹐估算報告卻似乎估算得很不專業﹐真正純粹靠“估”。  

澳門養老社會保障的現狀 根據聯合國的標準﹐如果六十五歲及以上的老年人口佔總人口的百分之七﹐或六十歲及以上的人口在總人口中的比重達到百分之十時﹐這個國家就屬於人口老齡化的國家。一般來說﹐老化指數達到三十以上為老年型人口﹔該指數值越大﹐表明未來人口老齡化程度越高。根據統計暨普查局的資料﹐澳門六十五歲及以上的老年人口早就佔總人口的百分之七﹐澳門的老化指數在2000年已經達三十點八﹐到2005年增加到五十二點九﹐老化速度越來越快。按照這些標準﹐澳門社會早在2000年之前已經步入老齡社會。 隨著人口老化問題日益突出，養老制度亦越來越受到社會的普遍關注。隨著工業化、現代化的進程﹐家庭經濟被社會化的大生產所取代﹐家庭對老年人保障的能力不斷減弱﹐以前依靠家庭實現的傳統社會的養老保障﹐就需要改為通過社會機制來完成。社會保障基金制度﹐是將對勞動者的退休保障由傳統的“養子防老”、依靠家庭養老保障方式向社會化轉變。這是一種大趨勢。 因此﹐正如崔世安所說的，世界銀行在1994年提出退休保障的三條支柱倡議方案：一是隨收隨付的公共退休保障制度，這類似澳門社保制度的第一層；二是固定供款的強制性退休保障制度，類以構建中的中央公積金制度；三是自願性的個人儲蓄。世界銀行在2005年進一步提倡在原有的三條支柱退休保障方案基礎上增加兩條支柱﹕一是社會援助制度，二是非正常支援(由家人或其他非財務的支援如公共醫療服務)。 至於養老資金的融資問題﹐目前各國採用的主要是現收現付制、基金制和名義賬戶制。根據學者的研究﹐目前世界上的大多數國家﹐特別是發達國家採用的都是現收現付的養老制度模式。在這一模式下﹐現期工作人群以稅收或繳費的形式向社會保障系統供款﹐社會保障系統再把這些供款轉移支付給退休人群﹐而現期工作人群的養老則由下一代工作人群的供款來實現﹐由此代代相續。即美國人常說的所謂“每一代人都為前一代人支付退休金﹐而從下一代人那裡領取退休金”。如崔世安所說的，澳門社會保障基金的第一層﹐類似隨收隨付(現收現付)的公共退休保障制度。但有所不同的是﹐澳門在收入方面是以政府撥款為主。 澳門的社會保障制度早在1989年就建立﹐1990年3月正式成立社會保障基金。社會保障基金給予供款者的保障項目包括養老金、殘疾金、社會救濟金(此項後來歸社會工作局負責)、失業津貼、喪葬津貼、出生津貼、結婚津貼、肺塵埃沉著病之補償和因工作關係而產生之債權(即破產欠薪墊支)。澳門的養老保障是納入整個社會保障基金制度的﹐凡是符合年滿六十五歲或以上、在澳門地區居住最少七年，及已向社會保障基金供款最少六十個月等申請條件的居民﹐均可領取相同份額的養老金。而年滿六十歲以上的居民﹐如果身體有病的﹐也可以申請提前領取養老金。 起初﹐社會保障基金的供款是強制性的﹐僱主需要強制性地為僱員購買社會保障。凡是在澳門居住並為他人工作的勞動者(後來又擴大到自僱者)﹐都必須供款﹐其所在的企業也要供款﹐僱員和僱主的供款額分別是十元和二十元。供款額後來作了調整﹐現在僱員每個月要供款十五元﹐僱主必須供款三十元﹔自僱者和自願供款者則本人要為自己供款四十五元。而按照新的社會保障制度﹐外地僱員現在不必供款了。 由於澳門起初的社會保障制度覆蓋率十分有限，只限於“為他人工作的勞動者”﹐沒有工作的就沒有納入社會保障的範圍。後來才把自僱人士也納入社會保障制度的範疇﹐不過﹐仍然有相當多的澳門居民被拒之社會保障制度門外﹐尤其是從事建筑业等流动性很大的行业的散工僱員。因此，擴大社會保障制度覆蓋面的訴求就越來越強烈。 2007年11月﹐特區政府推出《社會保障和養老保障體系重整諮詢方案》。這個方案又稱為“雙層式”社會保障。一是調整原有的社會保障基金，將保障範圍擴大至所有二十二歲以上的澳門居民﹐其受保障的對象由僱員擴至全民，所有永久居民和非永久居民均有參與的權利，沒有工作的、家庭主婦、企業主或以前因種種原因不被納入社保的人士，都被納入了社會保障的範疇﹔供款除了僱員是強制性的﹐也有非強制性的。新的《社會保障制度》今年元旦生效﹐規定標準供款年期為三十年，並規定養老金金額取決於供款年期長短，按比例發放。二是計劃設立非強制的中央公積金。由於澳門現行的社會保障基金的養老金金額並不能給予勞動者退休後的生活有足夠的保障﹐只能說給予非常基本的生活保障。因此特區政府希望除了社會保障基金外﹐也設立中央公積金﹐成為“雙層式”社會保障制度﹐使勞動者在退休以後有足夠的保障。 隨著新的《社會保障制度》法律生效﹐作為“雙層式”社會保障的第一層新社會保障制度﹐從今年元旦開始正式實施，這標誌著澳門開始進入“全民社保”新時代﹐為合資格人士提供最基本的退休生活保障。以往未被納入社會保障制度的人士，可通過任意性制度進行供款，而符合條件的長者更可藉過渡性的補扣供款措施，即時申領養老金。另一方面﹐為了建立第二層的中央公積金﹐特區政府先設立了中央儲蓄制度，為每名符合資格的居民開設戶口並注資一萬元，今年再注資六千元。 由於澳門實行低稅制﹐不宜實行全面的福利制度﹐這也是大部份人的共識﹐因此﹐澳門現行的社會保障體系只給予勞動者退休後有基本的生活保障﹐再給予經濟困難和弱勢家庭提供援助金。這樣編織的社會安全網﹐符合澳門實際情況。然而﹐現在特區政府似乎偏離了社會保障制度是作為社會保險式的原來設計的制度。  

增加對社保基金的供款額 和提高養老金的兩難 說回社會保障基金的估算。根據上述社會保障基金的收入來源計算﹐可以看出政府提出的入不敷支﹑即將破產的估算是聳人聽聞的﹐是不實的。是估算的人算錯呢﹖還是特區政府故意的呢﹖ 實際上﹐社會早也都預料社會保障基金因為參與者的供款太少而早晚會出現入不敷支的情況。社會保障基金存在的爭議主要是供款額和養老金金額兩方面﹐即養老金的發放金額沒有一個明確的標準﹐以及供款額太低。按照人的心理﹐大家都希望供款越少越好﹐而領取的養老金越多越好。然而﹐假如社會保障基金的養老金(每月一千七百元)及供款額(每月四十五元)維持不變，以此計算，每一個受僱居民在標準供款年期的三十年中﹐供款總數僅為一萬六千二百元。但是﹐單單一年(發放十三期)可以領取的養老金就達二萬二千一百元。付出的供款和收入的養老金﹐相差得太懸殊了。 政府提出聳人聽聞的“破產”估算﹐明眼人看得出﹐其用意是為提高勞資雙方對社會保障基金的供款額造輿論。因為政府剛決定調升養老金至每個老人家每月二千元，馬上就有團體希望進一步調升至三千元，與最低維生指數看齊。(隨着經濟急速發展，工資有所上升﹐而綜合消費物價指數同時上漲，低下階層的生活壓力加大，社會對調升最低維生指數呼聲漸高，特區政府2000年8月調整了實行十二年的最低維生指數標準之後﹐又多次調整最低維生指數。今年又調升最低維生指數至三千元﹐接近居民平均月收入中位數的三分之一。這是回歸以來特區政府第六次調升最低維生指數。) 對於養老金發放金額﹐較早前有的學者認為應該根據國際貧困線的計算方法﹐即以人均月收入中位數的一半作為相對貧困線﹐再以此作為發放養老金的標準。不過﹐由於澳門人均月收入中位數已接近一萬元﹐相對貧困線訂在五千元目前在澳門會比較高﹐因此也有人建議以平均收入中位數的三分之一來作為發放養老金的標準﹐即約三千元。不過﹐大家都明白﹐隨著老年人口不斷增加﹐政府在養老金方面的負擔會越來越重。除了政府增加撥款外﹐適當增加社會保障基金的勞資雙方的供款額是應該的。正如行政長官崔世安所說的，要長遠維持社保基金的穩健性，單靠政府的力量是不够的，需要政府、市民、企業共同承擔。他指出﹐參考其他實施類似制度的國家或地區有關供款佔薪金的百分比，澳門社保制度供款偏低﹐加上現時社保體系已由過去的僱員與僱主的供款關係，發展至全民退休保障，因此政府將適時研究社保基金的供款比例和供款額。 總之﹐調升養老金﹐與最低維生指數看齊﹐以及調升社會保障基金的勞資雙方的供款額﹐兩種意見長期存在。 儘管社會上對於調升供款金額已有共識，但政府為何只是放話基金已“入不敷支”﹐而不是提具體的調整方案﹖說白了﹐是政府擔心調升供款金額會遭資方反對。因為現在僱主和僱員向社會保障基金供款的比例是二比一﹐將來設立了中央公積金﹐僱主還要再為僱員供款。因此﹐如何解決雙重供款﹐是個大問題﹐尤其是僱主。較早前社會協調常設委員會的資方代表已率先表態，認為僱主與僱員的社會保障基金供款比例應該是一比一﹐不能像現在的二比一。以後設立中央公積金制度時﹐勞資雙方對於供款數額肯定還有一場爭論。 供款方面還有一個問題﹐是社會保障基金沒有一個科學的供款比。不管僱員的工資水平和工作年限是多少﹐或者每月平均收入中位數是多少﹐大家的供款金額和受益金額都一樣。假設把供款額與每月收入中位數掛鉤﹐僱員及僱主的供款額四十五元與每月收入中位數一萬元比較﹐其比例還沒有半個百分點﹐供款比實在是非常的低﹔如果以僱員月供款的十五元與月收入中位數一萬元比較﹐供款比更是低得只能說是象徵性。而且﹐隨著平均收入中位數的提升﹐供款比會越來越低。因此﹐有學者和民間認為可考慮調整現行的供款定額制﹐建議按薪酬比例供款，改與僱員收入水平掛鈎、設定比率，能者多付。不過本人認為﹐“社會保障”是一種社會性的保障措施﹐它是通過社會途徑﹐以社會的制度來保證的方式。由於老年社會保障是一種社會再分配的措施﹐這就需要與經濟――市場行為的直接工資性的分配區別開來﹐因此社會保障供款不宜與個人的收入掛鉤﹐其供款不應像公務員退休金或公積金那樣按薪俸的高低而浮動﹐而適宜採用固定的供款額。這種方式也便於政府有關部門的計算、管理和運作﹐可以節省行政費用。本人認為﹐其供款額應該與整體的平均工資中位數掛鉤﹐而不宜與個人的工資掛鉤﹐而且應根據平均工資中位數的變動若干年作一次調整。當工資中位數上升時﹐供款額也應該相應調整。 一方面勞資雙方的供款很少﹐遠遠不夠退休人群領取養老金﹐況且養老金只是社會保障基金九項保障項目中的一項﹐基金的絕大部份需要政府撥款﹔另一方面養老金的金額需要因應通脹而不斷調整。但許多人就不明白政府為什麼不直接提出調升供款金額的方案﹐讓社會討論﹐而要進行曠日持久的“研究”。可能就因為澳門現在的錢多了﹐政府除了表示今年底前要向社會保障基金大幅注資外，但對於調整社會保障基金的供款金額與比例等問題﹐還將留待由社會協調常設委員會的勞資雙方將來討論。  

如何確保社會保障制度 的可持續發展 人口的老齡化﹐使得養老金、退休金和醫療等社會保障體系的支出將越來越龐大﹐這對於特區政府是個極大的挑戰。何況民生福利不單是養老金，還有敎育、醫療、社會福利、房屋等多方面。尤其是澳門的財政收入嚴重依賴博彩稅﹐萬一財稅歉收﹐足以拖垮整個社會保障體系。如何確保社會保障制度的可持續性，成為澳門社會關注的問題。社會基本上都意識到﹐由政府投放巨額資金支撐社保的大部份財政負擔，加上僱主及僱員供款金額過低，肯定會導致基金支出與收入嚴重失衡﹐使得社會保障基金不穩健﹑沒有持續性。因而﹐勞資官三方都對調升社會保障基金的供款有共識，但具體怎樣調升及調升的幅度多大﹐還存在爭議。勞方認為要顧及中低收入人士的支付水平，資方則以澳門經營維艱的中小企佔大多數來作為討價還價的理由。此外﹐還有上述的雙重供款的問題。因此﹐有人質疑特區政府所謂“雙層式社會保障”的必要性和可行性﹐認為只要把實行了二十年、行之有效的社會保障基金制度完善就行﹐而不必“畫蛇添足”﹐畢竟澳門不是實行高稅收﹑高福利的地區。 隨著澳門老齡化進程的加快﹐加上社會保障基金來源高度依賴政特區府撥款及博彩稅收、福利“能升不能降”已成為定律、最低維生指數的調升又可能將帶動市民對於養老金及其他政府津貼攀升的預期﹐政府在社會養老保障的財政支出將越來越大。社會保障基金如何能可持續發展﹐值得關注。