汲取氣體中毒事件教訓 致力解決深層管治問題

氣體中毒事件及應對概述 本月八日，建華大廈發生有毒氣體洩漏，除三名住戶受傷外，更導致一名外傭最終不幸中毒身亡的事故。對此，社會廣泛關注，而勞工局起初否認有關受傷外傭不屬工傷因而引致社會強烈反響。隨後，勞工局轉口風，稱初步不排除事件屬於工業意外。及後，即事發一個星期後，迫於社會壓力，當局才召開跨部門聯合記者會，相關部門交代屬各自領域內的初步調查信息，如消防局指出：初步懷疑事件是有住戶使用通渠水等化學品引致；工務局則稱，事發後已派員檢查出事現場，證實建華大廈十四座單位相連的排水系統沒有淤塞；勞工局則稱，對於有外傭在事故中身亡表示遺憾，若發現事件屬於工作意外，將按法律規定跟進保險賠償。當局官員還進一步承諾，將成立跨部門的專責小組研究事件，並保證其調查結果會向住戶和市民公佈。從以上情況不難看出，當局在處理危機時之處理方式及存在不足之處如下。  

事件所反映的深層次問題 首先、部門卸責。勞工局對於外傭受傷的定性前後不一叫人莫衷一是。起初，勞工局局長信誓旦旦稱：「事件不屬當局職權範圍，雖然事發地點的家居單位屬外傭工作場所，但由於事故原因是沙井釋出毒氣，令單位內所有住戶受影響，並非因外傭直接到沙井內工作而中毒，事故應為家居意外，不屬於工業意外。」言論似乎有條有理，然而引起學者、社會人士等不滿，而且由於外傭最終不治，社會影響較深，於是當局第二日刊登聲明打到昨日的我，稱「對事故表示遺憾，並對死者家屬致以深切慰問。初步不排除事件屬於工作意外，已派員跟進。」由此不難看出，當局存在的推卸責任、疏於保障當事人的怠慢心態與官僚作風，如此怎能有效應對各類突發事件，將損害降到最低，保障居民生命財產安全呢？事實上，外傭同樣適用本澳生效多年的第40/95/M號法令已清楚列明工傷意外的定義，即僱員在工作場所、工作時間發生的意外就屬工作意外。這樣清楚明白的法律，主管勞工事務的官員怎可能理解錯誤呢？ 其次、部門互相推諉。受傷一方當事人，即戶主指出，有關的不明氣體早被察覺，更曾已聯絡過房屋局、工務局及大廈管理公司等，但沒有得到正面回應及跟進。由此可見，相關部門存在政務上未能互相協調及應急機制之制度問題。此外，在記者會上，各部門在交代初步調查結果時，可謂各有各說，全無協調。或者說各自推諉，在長達一個星期以上的時間內，仍未調查出確實的毒氣來源及致命原因，委實令人質疑當局怎樣善用應急機制有效保障居民的生命財產安全。更進一步而言，如果不是因為導致人命傷亡，能否促成此次較及時的新聞發布會也受懷疑。同時，需要聘請學術機構協助擬將成立的專責小組調查，更顯示出政務合作中存在極難於磨合，亦即互相推諉的地方及情況。 歸根結底，事件凸顯出當局在公共突發事件應急機制構建及執行上存在的不足，更深層原因還在於政務合作不足、問責制度之落實不到位等問題。雖然，特區政府已在不同的領域上設置相應的應急機制、法律法規、訊息發佈管道和人才配備。制度及規範層面，包括出台《突發公共事件之預警及警報系統》、設置新聞發言人制度，以及分別設置民防行動中心、疾病預防控制中心、境外旅遊危機處理辦公室、食品安全統籌小組等等。至於在人才配備方面，為應對突發性公共危機事件，特區政府早於二零零六年六月、七月及九月期間，與國家行政學院合辦第十四及第十五屆《中國行政管理課程》，該課程的對像是特區政府的領導及主管人員，兩屆課程專題都是「政府決策能力和危機管理」，並透過實地考察，以不同的教學形式，讓學員充份汲取相關知識，這為特區政府應對突發性公共危機事件做好了人才準備。即是說，「軀體已存」，但可惜未能發揮應有的作用，其本質在於「精神不在」，即各部門之間各自為政，政務配合與協助毫無效率可言，應對公共危機時依然空有一個虛架子。 事實上，類似的深層次問題，同樣反映在諸如貫徹執行《禁止非法提供住宿》法律打擊非法旅館問題上，雖然法律要求當局加強跨部門、甚至跨司的政務協調時，卻仍同樣出現不如人意的情況，違法經營非法旅館者仍「逍遙法外」。在物業管理問題方面，運輸工務範疇只考慮設定管理公司及管理人員的發牌制度，而作為問題核心的《澳門民法典》中分層所有權制度，行政法務部門又拖延檢討，雖聞樓梯響，但多年來未有實質進展，在相互關聯上未有足夠配合，使得制度缺乏全面性、互補性及可操作性。凡此種種，歸根到底是政務上得不到協調，核心更在於未能落實政策官員問責制！值得當局好好深思！  

對症下藥，致力解決深層問題 國家主席胡錦濤於二零零九年十二月會見第三屆特區政府管治團隊時提出四點希望：第一、愛民爲民：牢固樹立和認真實行以人爲本的理念，盡心盡力爲市民服務；第二、團結一心：心往一處想，勁往一處使，共同維護澳門長期繁榮穩定；第三、勤政高效：決策科學民主、執行高效有力，不斷提高管治水平；第四、清正廉潔：以自己的模範行動帶動整個公務人員隊伍廉潔從政。其中「決策科學民主、執行高效有力，不斷提高管治水平」，由以上四點可以理解為當應對巨大的突發性公共危機時，是否做到「決策科學民主、執行高效有力」，使危機能及時地有效控制、維繫社會共同利益的同時，盡量將對社會的影響壓縮到最低程度。但令人遺憾的是，特區政府雖然擁有區域和國際應急合作、公共衛生、民防、旅遊危機等不同範疇的突發事件及危機處理機制，但從是次建華大廈中毒事件中看，在實際的應對過程中依然暴露出許多不足甚至處理不當等，尤其是在缺乏有效落實官員問責制度下，各部門之間各自為政，未能有效政務配合與協助，更毫無效率可言，應對公共危機時只有一個虛架子的現象非常突出。要解決這一問題就要對症下藥，由前述分析的基礎上，本人提出以下改善建議。 一、制度是基礎，沒有制度構建，就難於依循基本程序進行管理。因此，特區政府應儘快落實施政承諾，建立高層次的全局性突發性公共危機處理統籌機制，當然要以法規制度建設為依據，這是依法施政、依法行政的要求。也就是說，針對澳門有可能會發生的自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全等突發事件予以預警、應急、善後管理。 二、進一步完善政務協助與合作機制。應急機制之建立及運作，實質就是部門間的政務協助、配合及合作。為使得在突發、緊急的狀態下得以更好的履行職能，處理危機，定得透過平時高效率的合作與磨合為基礎。萬丈高樓平地起，沒有慣常持久的政務合作機制及效能，很難想像在緊急狀態下能有高效率的處理及善後工作。國際中心氣體爆炸事件便是其中一例。 三、強化官員及部門問責制度之落實。無論是危機處理或政務合作等，歸根到底是部門能動性的體現，因為只有每個部門及其人員均發揮最大的效能，政務合作的效能才能最大化。如何提升部門效能，就在於問責。澳門雖然建立起了基本的官員問責制度，但落實仍不到位，這需要深刻反省！ 綜合而言，問題具有層次性，治理問題同樣具有層次性。透過建華大廈毒氣傷害事故，反映出當局處理突發事件幾個層次上的不足。本人希望，透過這一點不成熟的思考，希望當局能夠以「前事不忘後事之師」心態汲取深刻教訓，由認真及全面的構建危機處理統籌機制入手，強化政務協助及合作機制，以及進一步落實官員問責制度，如此才能切實提高施政水平，更好的服務社會民生，促進社會和諧穩定及發展！                                                                                                    立法會議員吳在權