工聯對<<土地法>>諮詢文本的意見

工聯對諮詢文本的意見

日前，工聯總會就土地工務運輸局的《土地法》徵集意見文本遞交意見建議，全文如下： 本澳土地資源緊缺，土地利用和發展必須有更嚴格的規管。多年來受到法規滯後、資訊透明度不足等因素影響，本澳土地批給和使用問題，一直為人詬病。目前，本澳正面臨多元化發展的重要轉型期，能否善用珍貴的土地資源將是關鍵之一。為確保土地資源得到恰當管理和有效善用，有必要藉《土地法》的修訂，強化政府管理土地的權力，就土地的批給、轉讓、轉租、更改用途、收回閒置及囤積土地等方面設定更為規範及明確的準則和依據，強化執行程序，避免官員因法規彈性過大而無所適從或濫用權力。為落實“陽光政府”和“科學施政”的施政理念，當局必須加大工作透明度，設定相關機制，讓公眾能適時掌握相關項目的申請及審批情況，並可及時提出意見，真正實現土地資訊的透明化、公開化。當局還須把握今次修法的時機，重新檢討土地政策對本地區未來可持續發展的方向和作用，以宜居和休閒城市作為定位，以社會公眾利益作為依歸，增撥土地資源發展公共房屋，為回應居民享有安居之所的訴求和建設優質社區生活作長遠規劃和未雨綢繆。 《土地法》諮詢文本(下稱：《諮詢文本》)，列出了七大修法要點，包括： （一）明確規定特區政府管理土地須遵守的原則； （二）進一步完善土地批給制度，尤其關於豁免公開招標的情況； （三）引入專用批給制度； （四）限制改變批地用途； （五）提高公眾參與，引入公開聽證制度； （六）增加訂定溢價金考慮的因素； （七）加強處罰霸佔特區土地的行為。 對此，本會認同上列要點的修訂原則和方向。下面就其中一些要點闡述一下本會的立場和看法，提供當局參考。 一、土地批給制度 認同《諮詢文本》中關於土地批給申請書須附同的文件規定：要求加入“經濟財政可行性研究”及“環境影響評估”的文件，有助發揮土地的經濟效能，又能透過環境保護的一些限制性要求以平衡居民在生活素質方面的利益。 為增加土地批給的透明度，更好發揮土地的整體效益和價值，認同土地批給事前必須公開招標，以確保批地的公平性和合理性。然而，《諮詢文本》中仍有一些豁免公開招標的情況：第四十八條規定，以租賃方式批給的都市性土地或具有都市利益之土地，“移轉原來批給所衍生的狀況”豁免公開招標；基於公共利益的批給可豁免公開招標，尤其包括：(1)發展不牟利的教育、文化、衛生、體育等公益事業；(2)興建公用事業設施；(3)落實鼓勵產業適度多元化政策；(4)參與由行政當局發起的城市建設計劃。而第五十四條規定，以租賃方式批給之農用土地，如基於公共利益尤其是推廣環境保護，則可豁免公開招標。當中，僅屬“落實鼓勵產業適度多元化政策”一項豁免公開招標的情況，必須事先進行公開聽證，本會認為有關規定並不夠全面，由於“公共利益”的定義過於寬泛，為確保土地批給“以公開招標為主、豁免例外”的原則，凡屬涉及有關豁免公開招標項目的土地批給都必須設立“事前公開”機制，在項目批給前向社會披露所有涉及的資訊，讓公眾可參與意見，確立公眾認同的“公共利益”準則，減少不必要的猜度和誤解，體現相關豁免公開招標項目土地批給的公正性。 二、改變批地用途 本會認同“臨時批給”不容許修改批給的用途。 至於“確定批給”方面，如屬公開招標的批地，《諮詢文本》規定，“如屬大型建設計劃，則修改批給的用途或利用須預先進行公開聽證”，其他情況，則只需符合城市規劃的條件下及承批人已按合同規定完成土地利用，容許修改用途或活化土地利用。本會認為有關規定尚有不足，應明確規定公示有關修改用途的批准依據，以杜絕官員濫用自由裁量權；同時應加大訊息的透明度，設定任何申請修改用途的項目必須有“事前公開”的機制。 對於屬豁免公開招標的批地，《諮詢文本》規定，只要利用修改的用途與原來豁免公開招標的理由不抵觸就可以，本會認為有關規定過於寬鬆，凡屬豁免公開招標的土地的使用偏離批給的目的就該立即收回，不容許更改用途。 三、土地轉讓 《諮詢文本》規定，“臨時批給”及“公司作承批人其轉讓資本超過80%”兩種情況的批地轉讓須先獲政府審批，換言之，其他情況的批地轉讓則沒有任何規管，這樣的規定過於寬鬆，在缺乏具體、客觀及可量化的審批標準之下，容易衍生更多投機倒賣土地的情況。 本會認為，對於豁免公開招標及專用批給的用地，應嚴格限制其轉讓，如承批人不能對有關土地作原批給的用途，必須將之交回政府。至於公開招標的用地，無論批給是否轉為確定，都不應該容許承批人在徹底履行發展合約前，將土地所衍生的權利進行轉讓（包括授權方式）；在容許轉讓的情況下要明確定出具體、客觀及可量化的審批標準，以及設定相關補地價稅項制度，防止承批人投機取巧，謀取暴利。 四、土地交換 《諮詢文本》第七十八條規定，如基於公共利益，澳門特別行政區可將價值高於所收土地的土地，以交換方式批給，但所收土地的價值應不少於批給土地的價值的一半，且承批人須以溢價金方式，繳納二者的價值差額。 土地交換涉及龐大的公共利益，《諮詢文本》僅規定基於“公共利益”及“所收土地不少於新批地價值的一半”就可作出交換，卻缺乏更為明晰和嚴謹的機制作出規範，人為操作的空間實在太大。未來因應舊區重整、提升居民生活素質的需要，相信會衍生更複雜的問題，在處理涉及土地交換事宜上，當局必須訂定可明確依循的“公共利益”準則、更嚴格的操作程序和機制，避免可能出現利益輸送的質疑。 五、公開聽證制度 認同《諮詢文本》透過法律條文，明確引入公開聽證制度。但僅在“落實鼓勵產業適度多元化政策豁免公開招標”及“屬大型建設計劃確定批給的用途或利用修改”兩種情況下才須預先進行公開聽證仍有欠完善，應擴至其他涉及公共利益的情況下作出批地、豁免公開招標、土地更改用途、轉讓或交換等決定。而要提高公眾參與，還要有機制確保各個程序中所有土地資訊公開透明，尤其應在行政命令確定或發佈前讓公眾有參與、發表意見的機會，並確保有關意見會成為批准與否的重要考量因素。 本會亦認同政府強化監察批地合同履行和加大罰則，明確訂定利用程序應遵期限及收回土地的手段；並應設立嚴格機制，明確承批人不得以更改計劃等理由，無限期拖延發展期限，以確保土地獲得及時充分的利用，避免土地囤積。 《諮詢文本》中亦提及“溢價金計算法規”、“城市規劃法”等相關法律法規，本會認為，為確保土地的有效利用，有必要同一時間完善和制訂上述法規；在土地委員會成員中增加不屬業界身份的社會人士參與，以加強委員會在反映公眾利益方面的公信力，並加強權責以作制衡。還須完善土地發展諮詢小組的運作，確立利益迴避機制，以確保有關項目在公開旁聽後的審批程序及意見能及時向公眾公開，以便公眾能及時跟進監察。 2011.2.7