我城對《城市規劃法》法案立場書

引言 澳門這個有四百多年建城歷史的城市，至今尚未建立完整的城市規劃法律體系。長期以來，本澳的城市規劃是透過對單體建築的規範，來實現城市規劃的意圖，而不是像一般現代化城市，以一套法定的、強制性的城市規劃去規範整個城市的發展。《城市規劃法》法案現已在立法會細則性討論，表決在即，本應可喜。然而，現時的法案中，關於賠償的問題，卻引起社會極大的關注和疑慮。以下為我們的立場：  

一、要求刪除法案中『因修改、廢止街道準線圖導致的賠償』等條文現行街線圖沒有法律效力 根據第79/85/M號法令《都市建築總章程》，第十九和二十一條，街道準線圖內容包括標明地界、建築最大的高度和層數等，由工務局發出作為建築計劃一部分，而建築計劃本身是一份待批文件，每一份街道準線圖都有註明：“本街線圖並不賦予持有人對該地段之任何權利”，因此現行的街道準線圖﹝舊街線圖﹞不可能成為索償的依據。  

新舊街線圖的過渡可能只是「搬圖過紙」 依法案中制訂城市規劃的程序，讓總體規劃及各區詳細規劃 ── 兩級法定規劃完成並在澳門全面生效，可能需要五年以上的時間，因此必須有一個過渡安排。其中需要特別注意的是：在城市規劃法生效之後發出的﹝新﹞街道準線圖，與之前工務局按都市建築總章程所發的﹝舊﹞街道準線圖，兩者法源依據並不一樣。 以現時城規法法案，按《城市規劃法》發出的街線圖﹝新街線圖﹞，具有一定的法律效力，法案條文指明，新街線圖若被修改或廢止，土地所有人有權要求政府賠償。問題是：根據法案，過渡期間，工務局依然繼續沿用現存的研究指引和原則去發出街線圖，也就是說，在城規法生效後一段時間，工務局依然以城規法生效前的標準和原則，審視同樣的土地，其結果可能與現時的街線圖大同小異，現時很多合法不合理的情況可能在過渡期間照樣出現。在這種情況下，作為諮詢對象的城市規劃委員會或文化局也未必夠在程序中予以制止。因此若僅憑新街線圖即能索償，比現行制度更不合理。  

城市規劃對土地使用進行管制，不需對土地所有人進行損失補償 國際上普遍接受到的觀點是：城市規劃對私有土地使用施加限制，是建基於社會對公共利益的追求，政府透過城市規劃行使“警察權”，因此不會對受損的土地所有人作任何的賠償。     在現時立法會審議中的城市規劃法法案，因街道準線圖被廢止或修改──單純的規劃條件變更，而對土地所有人作出賠償，其實是倒退到二十世紀以前西方法律對私有財產權擁有“絕對權利”的傳統觀點。依照歐美國家的經驗，這樣將無法讓城市規劃有效執行。因此，按照國際上通行的觀點，政府不應向單純因城市規劃而產生損失的土地所有人賠償，更遑論只持有街線圖── 一份只作為記錄單一地段規劃資訊的文件。我們認為，土地所有人及相關的權利人，只在取得工程准照之後政府若改變規劃條件而造成實質的損失，才能夠得到賠償。  

對街線圖濫賠的後果 ‧政府面對巨額賠償 在城規法生效與兩級法定規劃在本澳全面執行之間的過渡期，只要涉及可能會修改或廢止街線圖，政府即面對土地持有人索償，由於街線圖只列出發展上限，若依此索償，政府將面對巨額的賠償要求，亦容易成為利益輸送的窗口。 ‧對建成區的管制成疑 於過渡期間，政府可能會為避免因城市規劃的實施或修改引致的巨額賠償，而對已批出街線圖的地段作出“規避”──不對地段作出比現時更多的規劃限制，這將形成現時合法不合理的土地開發繼續在這段時間不斷出現。 ‧文物、景觀、環境保護難以進行 澳門需要持續進行的文物、景觀、環境等保育工作，在過渡期間面對巨額賠償可能會寸步難行，而澳門作為世遺城市負有保護文化遺產的義務，同時亦面臨僅存的自然環境、景觀日益受到威脅等事實，如此將可能讓我們整個城市的永續發展進退失據。  

二、城市規劃委員會運作必須透明 根據現時法案對未來城市規劃制度的設計，城市規劃委員會雖然作為一諮詢機構，但在規劃的編制過程中依然有相當的作用，尤其在過渡期間有權以個案形式參與審閱新街線圖。然而，法案只對城規會的組成和職能作簡單的規定，將來委員會的操作細則由行政長官透過行政法規訂定。委員會的建立是為了增強城市規劃的透明度，而委員會本身的操作又是否具有透明度？例如會議時供公眾旁聽、公開會議記錄、在會議前讓公眾知悉討論的議題等等，對委員會能否有效發揮監督作用，至關重要。因此城規法應該對委員會運作的透明度施加規範。  

三、城市規劃施行細則亦需充份諮詢 確保一個城市規劃制度的運作暢順，不可能單單依靠一部城市規劃法，當中還有很多操作細節需要有所規範，包括擬定規劃程序的細節、必須公開的資料內容、土地用途的次分類等等，都會在城市規劃施行細則中規定，這些細節極可能影響到市民的日常生活，如土地用途的次分類中可能會列明禁止某些行業在某些分類土地上營業等。現時法案傾向於將施行細則以行政法規形式核准，按基本法規定，只需行政長官會同行政會決定。由於涉及民生，為免疏漏，建議在施行細則草擬完畢後，交城市規劃委員會聽取意見，並進行公眾諮詢，再交由行政長官核准，以策萬全。                                    我城社區規劃合作社   -全文完-