改革民意諮詢機制 增加政策制訂透度

五一遊行過後、究竟政府如何調整施政來回應，相信將會是特區政府未來數月之急務，在崔特首上任短短五個多月時間裡，可以看到新一屆特區政府在推行政策時，未能改善上一屆政府在未能掌握民情前推出政策引致民怨之弱點，本文嘗試從探討改革政府現行諮詢制度，使政府施政更能貼近民意，提高現行政府施政效能，達致政通人和之局面。  

改善現行民意咨詢機制 無可否認，現任特首崔世安不會像前任特首何厚鏵般的強勢領袖，所以在制訂及推行政策時得到市民之認受性非常重要，若好像現時政府在未完全掌握民情之前，便強行推出政策，恐怕繼續累積民怨，或像早前香港特區政府經常出現將已推出之不符民意之政策倉卒收回又重新推行，令政府在管冶權威受損。 現時政府在諮詢政策及採納意見時主要通過三種方式:一、通過一些由政府組織及民間參與之事務委員會，二、通過傳統社團如街坊會、同鄉會、婦聯及工聯等社團咨詢其會員，三、公開向公眾咨詢。 由政府組織而委任民間代表參與之事務委員會大約有四十九個，單是由社會文化司領域下已經佔十五個，各個委員會之民間代表大部份都由傳統社團及關連之人仕出任。 據我們了解，第一及第二種咨詢方式都大概是比較表面化，有一些委員會長期沒有開會，或在開會前連討論議題都沒有，草草了事，而官員只講解他們的政策構思而非聆聽委員所提意見，另外政府派一些官員到社團簡單講解政策了事、這種方式只可以稱為 「講解會」而非 「諮詢」。因此往往出現如三盞燈圓形地改建為公園事件，官方公佈事前已作諮詢，但居民卻在工程開展前全不知情。我們認為第三種方式(公開諮詢)比較可取，在過往日子裡，特別在歐文龍貪污一案被揭發後，政府開始比較多採用這模式，但在諮詢過程中，往往出現政府在諮詢問卷設計上，出現一些引導性問題，以求達到政府所期望結果，例如在城市規劃綱要諮詢上可以見到那些具引導性之問題，以誤導手法為自己政策製造民意，這種手法似乎在製造民意為自己政策護航多於聽取民意。 即使有著何特首之強勢領袖及傳統社團之支持，特區政府在何特首在歐案之後一段時間施政亦顯得困難，龐大的諮詢架構卻沒有發揮作用，特區政府在掌握民意時經常出現偏差，出現多次市民上街遊行事件，雖然上街遊行主要為低下層居民，但民怨不斷在一些不願上街之中小企業及中產階層之間累積，可見現時的諮詢機制呈現失效，雖然政府在種種社會事件之後，覺悟出現時諮詢機制不足，推出一補救措施，如委托學術機構進行民意研究及調意，及成立兩個社區諮詢委事會等，本來是一個好開端，讓一些青年人在地區事務進行歷練，以便培養人材在將來在特區政府事務上有所貢獻，但在委任人選時亦離不開傳統社團之代表，這樣做法跟過往無疑是沒有變化，是否能夠真正成效亦成為疑問。 若立法會直選議席選舉結果有檢視民意作用的話，一直以中產階層及專業人士等為基礎選民之民主派在今屆立法會選舉得票之多，正好反映中產及年青知識份子不滿意政府之施政，但民主派人士卻沒有被委任在任何政府諮詢組織中，可見這三萬幾選民之意見在某一程度上被政府忽略，相反，有傳統社團在多方奔走及多重告急之下，只能取得一席，反映該社團被居民認可的程度，每況愈下，我們認為政府若繼續長期採用「親疏有別」之態度來處理民意，加上立法會長期不能發揮其應有的功能，以及相對弱勢之特首，在這三個條件下、將來在議會外抗爭之聲音只會越來越強烈，為特區政府施政增加困難，雖然短期內不會造成社會不穩，但長期內卻埋下破壞社會和諧之種子，最近五一遊行出現八十後，九十後及基層醫生上街表達索求，已發映出民間不滿情緒已由基層向上延伸。  

主動改善諮詢民意機制 要改善以上問題，我們認為政府可考慮：一、邀請溫和民主派人士加入與民生有關諮詢架構，達到吸納中產人士及知識份子之聲音；二、加強吸納一些效力於大企業而又沒有政冶背景的高級管理人員進入一些諮詢委員會，使其發揮專業管理知識，對政府的政策操作性提出意見；三、考慮設立地區事務統籌員一職位，專責與地區組織聯絡，跟進市民投訴及收集意見，協調各政府部門在地區的活動及發放政府資訊如改路安排及政府資訊等，令政府的耳朵更接近民意。 政策單是符合法律要求就足夠嗎？ 除了改善諮詢方式外，為了增加政策之認受性，我們認為政策本身是否合情和合理對推行政策至為重要。歐案發生前後，政府不斷以政策符合法律為理由為一些不合情理之政策辯護，但我們不禁要問，難道政府所實行之政策可以不合法嗎? 歐文龍以法例之漏洞不按情理地批出一些項目，而政府亦因為這些項目為合法批給，而無法阻止一些超高樓之建築項目，可見只要求政策剛是達到合法的標準是不足夠的， 我們認為政府制訂政策符合法律要求，是一個最低標準或起碼是一個最低要求，例如一個員工需準時上班一樣，準時只是一個最低要求，工作表現才是最重要的。 要政策能附合：合法、合情、合理三個條件，在政策制訂過程中，有效之諮詢機制是不可缺少的，充分討論及掌握民情民意才可以制訂附合以上三個條件。我們認為現行局級官員在執行政策時是有效率的，但欠缺制訂長遠政策之廣闊視野及周詳考慮，往往祇集中研究政策之合法性而忽略制訂政策之重點。  

政策之透明度 近年來，內地民間聲音不斷要求行政「陽光化」，法律規定可公開的信息，應及時公開，建立途徑讓市民可適時查詢，特區政府在這方面還需要付出多一些努力，雖然現存眾多諮詢途徑，只有少量諮詢結果向公眾披露，大部諮詢結果卻不能在政府網頁找到，市民往往只有該政策需要立法會通過立法程序，才可以從報章上知悉，若只是一些行政政策或政府工程，市民往往在政策或工程實行時才知曉，讓我們舉一個近期的例子，政府最近公報在各區興建多條行人天橋，我們早在政府宣佈該資訊前，已發現在西環橋氹仔出口與海洋花園臨近海邊地段政府進行打樁工程，我們的一位專業工程師會員已懷疑該工程是興建行人天橋，並擔心該工程會影響該地段的景觀，我們亦曾向一位離島社區諮詢委員委員查問有關問題，但他亦表示沒有收到政府任何資料或諮詢。從這例子可以反映出政府在制訂政策時無論在諮詢及透明度都嚴重不足，在下屆特區政府政冶勢力分佈看來，政府在民生政策上，無論在立法會或任何諮詢委員會上，即使政策在欠缺民意下，政府要強行通過實行的話，政府是有絕對優勢的，雖然這樣做法，不一定引起大眾強烈反應，但一定使民怨繼續積累，而另一反效果則令那些在委員會中傳統社團在市民心中認受性不斷下降使其代表民意的角色亦漸漸轉弱。 我們認為適時向公眾發放有關政府資訊，雖然可能在諮詢上需更長時間，但可以令政策草案得到全面討論及改善，亦可提高政策執行效率及認受性。  

結語 最後我們認為只有通過改革現時政府諮詢機制，擴大被諮詢之層面及加強吸納本地專業人仕及溫和民主派進入諮詢機構，以達致增加民意基礎及政策認受性，其次在研究政策之過程中，加入對政策之合情及合理性討論，加上適時發放相關資訊，定能更有效。                         （正和策略研究會）